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      URBANISMO Y VIVIENDA

        14.1. Urbanismo

        14.1.1. Consideraciones generales

La STC 61/1997, de 20 de marzo, supuso una quiebra en la estructura del derecho urbanístico existente hasta ese momento. Actualmente coexisten en este ámbito distintos textos de rango legal formal. A nivel estatal, rigen en la materia la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, los artículos aún vigentes de la ley del suelo de 1992 y una parte del texto refundido de 1976. A nivel reglamentario estatal se encuentran en vigor los reglamentos de desarrollo dictados durante el periodo de vigencia del texto refundido del año 1976: el reglamento de planeamiento, el de gestión urbanística y el de disciplina. Los términos de vigencia de dichos reglamentos y la aplicación de sus preceptos, sin embargo, son imposibles de precisar, correspondiendo al órgano administrativo competente la tarea de discernir, en cada caso, qué preceptos son de aplicación en el momento presente. Por otro lado, se encuentran las leyes urbanísticas aprobadas por los parlamentos autonómicos, antes y después de la sentencia del tribunal constitucional, y los reglamentos que desarrollan las mismas.

 

La exposición anterior permite apreciar la dificultad con la que se encuentran las administraciones públicas, a la hora de aplicar el derecho urbanístico a un caso concreto, lo que incide directamente en la tramitación de las quejas sobre urbanismo. Hay que tener en cuenta, asimismo, que estas legislaciones constituyen el marco en el que se elaboran los instrumentos de planeamiento que también tienen carácter normativo y que recogen de forma más específica la regulación del suelo. A lo anterior, hay que añadir que en la mayoría de las comunidades autónomas se han dictado leyes de ordenación del territorio que contienen disposiciones en materia urbanística. Por otro lado, la legislación en materia de medio ambiente dispone que determinados suelos queden excluidos de la potestad planificadora del ayuntamiento al delimitar espacios que por su interés ecológico deben ser preservados de la acción urbanística o, en su caso, deben contar con la autorización de la autoridad medioambiental la cual tiene la potestad de elaborar los instrumentos de ordenación necesarios para cumplir sus propios fines regulando para ello el uso concreto de determinados terrenos y las posibilidades de su explotación.

 

Por mandato de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre, la legislación medioambiental se impone a la normativa urbanística. Precisamente, una de las deficiencias de esta última es la falta de integración con las normas reguladoras de la ordenación del territorio y del medio ambiente.

 

A ello contribuye, no sólo el sistema de distribución competencial en estas materias sino también la complejidad creciente de estos sectores y, en particular, la mayor sensibilidad sobre los problemas de medio ambiente que conllevan la preservación de determinadas zonas frente al desarrollo urbano y que ha exigido la adopción de nuevas técnicas, como la evaluación de impacto ambiental y la protección de espacios naturales, que se han alejado del núcleo originariamente propio del urbanismo y que, sin embargo, inciden decisivamente en la posibilidad de que los ciudadanos se asienten o no en determinadas zonas con diferentes fines (turismo rural, explotación agrícola, segundas residencias, etc). La materia urbanística está limitada por este tipo de planes o instrumentos de protección de espacios y también inciden en la utilización del suelo otras legislaciones sectoriales como la Ley de Costas, la Ley de Puertos, la Ley de Aguas y la Ley de Carreteras.

 

Todo lo anterior supone una gran dificultad para el ciudadano que, en muchos casos, ni siquiera sospecha que sobre los mismos espacios inciden distintas legislaciones que, a su vez, prevén la elaboración de diferentes instrumentos para la ordenación física de los mismos, y que tutelan intereses diversos y con frecuencia contrapuestos.

 

Tras el estudio de las quejas referidas a cuestiones urbanísticas se aprecia que en los casos en los cuales es necesaria la aplicación de distintas normativas existe, además, una grave descoordinación entre las administraciones públicas competentes, lo que supone frecuentemente un perjuicio para los ciudadanos en lo que se refiere a la resolución de sus peticiones o solicitudes. Resulta imprescindible hacer una llamada a las distintas administraciones que ostentan competencias sobre estas materias para que, a través de la necesaria y deseable coordinación, faciliten la información adecuada a los ciudadanos al objeto de evitar resultados perjudiciales que, en muchos casos, no son resarcibles ni desde el punto de vista económico ni desde el personal.

 

        Incidencia de la legislación protectora del medio ambiente en el ámbito urbanístico

Como ya se ha comentado, la concurrencia de distintas normativas, además de la urbanística, que inciden sobre un mismo marco físico, con la finalidad de preservarlo de un uso indebido y evitando su deterioro, provoca disfunciones administrativas.

 

En el caso de que un ciudadano estuviera interesado en solicitar licencia para construir en suelo no urbanizable, el artículo 16.2 del texto refundido de la Ley del Suelo del año 1992, disponía que podrían ser autorizadas por la Administración autonómica edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social que hayan de emplazarse en el medio rural, así como edificios aislados destinados a vivienda familiar en los que no existe la posibilidad de formación de un núcleo de población. Este precepto mantenía los mismos conceptos jurídicos indeterminados, es decir, la utilidad pública o el interés social de las construcciones ya establecidos por el artículo 44 del Reglamento de Gestión Urbanística, conceptos que han venido siendo interpretados por la jurisprudencia de forma restringida. En algunas sentencias la interpretación ha sido de tal forma que, además de declararse la utilidad pública o el interés social, se afirma que la comisión de urbanismo debe velar preferentemente por la conservación del medio rural y del paisaje donde se pretende emplazar la actividad; así en la sentencia de veintidós de mayo de mil novecientos noventa y ocho.

 

Debe señalarse, no obstante, que el tipo de uso constructivo más utilizado es el de la vivienda aislada. Por ello, el planeamiento urbanístico general suele contemplar con mayor precisión los requisitos que éstas deben reunir para informar favorablemente las peticiones.

 

En la solicitudes de licencia de viviendas aisladas, la comisión provincial o regional otorga la autorización para su construcción previo informe favorable del ayuntamiento. El problema es más complejo en el supuesto del suelo de especial protección en el que se habría de contemplar con especial cuidado la autorización de construcciones, dado que únicamente es posible otorgar dicha autorización cuando la instalación que se pretende realizar guarda relación con el destino natural del terreno, bien se trate de instalaciones para fines agrícolas o forestales.

 

La Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, a pesar de los numerosos cambios que introduce, mantiene, en síntesis, el mismo esquema anterior. A esta regulación, cuyo origen, como se ha explicado, es la legislación urbanística, vino a sumarse la entrada en vigor de la legislación ambiental que se superpone al planeamiento urbanístico por mandato de la Ley 4/1989, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres. Esta norma dispone que, una vez aprobado el plan de ordenación de recursos naturales, no puede otorgarse una autorización que no goce del informe favorable del organismo competente en materia medio- ambiental, impidiéndose así que se otorguen autorizaciones que habiliten para actos que conlleven una transformación de la realidad física y biológica.

 

En el caso que planteaba un ciudadano de Cantabria, que solicitaba licencia de obras para edificar una vivienda unifamiliar en la parcela de su propiedad, clasificada como suelo no urbanizable, y cuya pretensión era la explotación de tal parcela con la plantación de árboles frutales y la adquisición de ganado, se inició la tramitación por la vía del artículo 44.2 del Reglamento de Gestión Urbanística, para lo cual el ayuntamiento le requirió justificación suficiente de que el uso que se iba a dar a su propiedad estuviera directamente relacionado con la explotación de la finca. Tras aportar dicha documentación, la corporación municipal emitió informe favorable para la construcción antes de remitir el expediente a la comisión regional de urbanismo.

 

Así pues, la comisión debía autorizar o denegar la petición del ciudadano en función de la posibilidad de formación de núcleo de población, del interés social o de la utilidad pública de la misma. Si se trataba de suelo especialmente protegido por el plan, debía informar sobre lo anterior y, además, sobre si la instalación pretendida se ajustaba a los fines determinados por el planeamiento. Es decir, debía pronunciarse sobre los extremos que la legislación urbanística establece.

 

Sin embargo, en el informe recibido se señaló por la consejería competente en materia urbanística que debía tenerse en cuenta que se había aprobado inicialmente, en fecha 17 de junio de 1996, el plan de ordenación de los recursos naturales de las marismas de Santoña y Noja, lo que impedía la posible autorización de la construcción, al encontrarse la parcela incluida en el ámbito de dicho plan. En su respuesta, además, se aludía a los artículos del reglamento de planeamiento que disponen la suspensión automática de las licencias en aquellas áreas del territorio objeto del nuevo planeamiento. Dichos artículos fijan, asimismo, los efectos de la suspensión determinando las indemnizaciones que proceden para aquéllos que solicitaron licencia antes de la publicación del acuerdo de suspensión o del trámite de información pública, siempre que la propuesta de resolución de la licencia, si existiera, no fuese desestimatoria, de conformidad con el plan en vigor en el momento de la solicitud.

 

Los citados preceptos están referidos al ámbito puramente urbanístico pero no son aplicables a los instrumentos medioambientales, dado que las normas de elaboración de los planes de ordenación de los recursos naturales no señalan ningún efecto suspensivo en el momento de la aprobación inicial. Por otra parte, la petición de licencia del reclamante fue anterior a la aprobación inicial del plan de ordenación.

 

El informe emitido por el organismo medioambiental tampoco se ajustó a lo establecido en el artículo 7 de la Ley 4/1989, antes citada, dado que se limitó a informar de que cuando se aprobara la normativa de uso y gestión que se estaba tramitando se efectuaría el pronunciamiento correspondiente. Sin embargo, este artículo 7 establece que sólo se podrá denegar la autorización en el caso de que se pretendan realizar actos que supongan una transformación sensible de la realidad física y biológica que puedan llegar a hacer imposible o dificultar de forma importante la consecución de los objetivos de dicho plan. Por tanto, no se prohíbe que se puedan llevar a cabo actuaciones de construcción, salvo que conlleven la transformación antes aludida.

 

En el presente caso se observa que se solapaban dos legislaciones, la ambiental y la del suelo. En consecuencia, cada una de las administraciones intervinientes debía ceñirse a informar en los términos que las legislaciones mencionadas establecen para cada uno de los ámbitos competenciales que les correspondan, lo que no ocurrió. Aun cuando el plan de ordenación fue aprobado con posterioridad a la resolución denegatoria, esta institución apreció defectos procedimentales, por lo que consideró procedente formular sendas recomendaciones a las administraciones intervinientes.

 

La recomendación dirigida a la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Urbanismo del Gobierno de Cantabria se formuló al objeto de que ejerciera debidamente sus competencias y en el futuro dictara sus resoluciones con los contenidos que señala la legislación urbanística, precisándose que en el caso de que se solape la legislación medioambiental, que en este caso es vinculante, se decida lo que corresponda en base a la misma.

 

La recomendación dirigida a la Administración medioambiental se formuló con el objeto de que se emitiesen los informes en los términos y plazos establecidos por el artículo 7 de la Ley 4/1989, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre.

 

El caso planteado es un ejemplo claro de las comentadas dificultades que actualmente tienen las propias administraciones a la hora de adoptar decisiones y la necesidad de cooperación entre ellas. Al ciudadano afectado le resulta incomprensible que una solicitud informada favorablemente por el ayuntamiento sea denegada teniendo en cuenta que el uso que se pretende dar a la parcela, en principio, se ajusta a las determinaciones del planeamiento urbanístico. Asimismo, no es ocioso señalar que el peticionario de la licencia realiza determinadas inversiones con carácter previo a que el ayuntamiento emita su informe lo que se evitaría con una información precisa por parte de dicha administración sobre las dificultades de conseguir sus fines por estar la zona incluida en el ámbito de un plan de ordenación de los recursos naturales, aun cuando éste todavía no haya sido aprobado.

 

Es oportuno, pues, reiterar que resulta imprescindible que las administraciones intervinientes, en aquellos casos en los cuales se aplican y superponen distintas legislaciones, colaboren de forma estrecha para resolver los problemas que se plantean, lo que no en todos los casos ocurre. Esta descoordinación afecta especialmente a la Administración municipal que no cuenta en muchos casos con la información necesaria que permita asesorar debidamente a los ciudadanos que solicitan determinadas licencias.

 

Con motivo de otra queja, formulada por una ciudadana que deseaba vender su vivienda, sin que ello fuera posible debido a que el plan general de ordenación urbana, aprobado en el año 1982, preveía la expropiación y posterior demolición de la misma al haberse recalificado el suelo para destinarse a espacios libres o equipamientos, se iniciaron investigaciones ante el Ayuntamiento de Sant Pere de Rives (Barcelona). De la documentación se desprendía que el plan parcial previsto en las determinaciones del plan general nunca se redacta por lo que no se gestionó la zona.

 

El primer informe recibido del ayuntamiento señalaba que en el documento de revisión del plan general se proponía desclasificar el suelo de la parcela donde se situaba la vivienda de la interesada para su incorporación a la ampliación del parque natural del Garraf. Sin embargo, el segundo informe recibido indicaba que la parcela estaba dentro del ámbito del sector de suelo urbanizable Els Vinyals y fuera del parque natural.

 

Las respuestas citadas ponen de manifiesto una contradicción respecto a la inclusión o no de un determinado suelo en un parque natural. La indefinición en cuanto al régimen jurídico de la parcela afecta negativamente a la pretensión de los propietarios de efectuar negocios jurídicos que modifiquen la titularidad del derecho real que ostentan.

 

Teniendo en cuenta que el último informe recibido parecía dejar claro que la parcela no estaba afectada por la legislación medioambiental, se ha solicitado al ayuntamiento que aclare la clasificación y la calificación previstas por el documento de revisión del plan para dicha parcela y, en concreto, si forma parte del sistema de espacios libres y si el citado documento fija un plazo para la redacción del plan parcial. (9714164 y 9818117).

 

        Incidencia de las leyes sectoriales en el ámbito urbanístico. Legislación de aguas

El artículo 9.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones establece que tendrán la condición de suelo no urbanizable los terrenos en que concurra alguna de estas circunstancias: "que deban incluirse en esta clase por estar sometidos a algún régimen especial de protección incompatible con su transformación de acuerdo con los planes de ordenación territorial o la legislación sectorial, en razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, de riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público".

 

Este precepto, que supone una innovación en relación con la anterior legislación estatal en materia de suelo, implica que el planeamiento urbanístico queda vinculado a clasificar como suelo no urbanizable los terrenos en los cuales se den los requisitos antes señalados. No es preciso, por tanto, que sea el planeamiento urbanístico el que instrumente la consideración de estos terrenos como suelo no urbanizable, sino que, a tenor de lo previsto en la disposición transitoria primera de la citada ley, tal consideración será de aplicación desde la entrada en vigor de la norma. Y ello, a pesar de que no exista una obligación temporal de revisar el planeamiento y adaptar éste a las clasificaciones del suelo establecidas por la propia ley, según dispone la disposición transitoria segunda, que no establece plazo para la revisión y adaptación de los instrumentos de planeamiento.

 

La Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, y el Reglamento del dominio público hidráulico, de 11 de abril de 1986, ya contenían disposiciones que limitaban la posibilidad de edificar cuando existe afectación al dominio público hidráulico, tanto por ubicarse los terrenos en zona de servidumbre como en zona de policía. Sin embargo, no existía mandato legal alguno para clasificar como no urbanizables las servidumbres de protección del dominio público hidráulico hasta la entrada en vigor de la nueva ley estatal del suelo, teniendo en cuenta, además, que tal consideración se extiende a las zonas de riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial.

 

La clasificación de las zonas de riesgos naturales como suelo no urbanizable intenta resolver el problema de los terrenos que aun no formando parte del dominio público hidráulico, ofrecen riesgos de inundación por estar próximos a las zonas de afectación o por tratarse de cauces secos que en momentos de alta pluviometría vuelven a constituirse en el paso natural por donde discurren las aguas. En relación con esta cuestión, el apartado 2 del artículo 11 que ha introducido la nueva Ley 46/1999, de 13 de diciembre, de modificación de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, permitirá a la Administración urbanística obtener la información que necesita en el momento de elaborar, adaptar o revisar el planeamiento, dado que establece lo siguiente "Los organismos de cuenca darán traslado a las administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo de los datos y estudios disponibles sobre avenidas, al objeto de que se tengan en cuenta en la planificación del suelo y, en particular, en las autorizaciones de usos que se acuerden en las zonas inundables".

 

Los preceptos aludidos deben ser, pues, favorablemente acogidos, dado que se ha venido poniendo de manifiesto, como consecuencia de los problemas reflejados en las quejas sobre esta materia, la necesidad de extremar la cautela a la hora de otorgar licencias para edificar en determinados terrenos, habiéndose formulado una recomendación en este sentido a determinado ayuntamiento de la provincia de Córdoba, con motivo de la queja de un concejal de dicha localidad, que denunciaba la existencia de irregularidades en una actuación urbanística que se estaba llevando a cabo en terrenos pertenecientes al término municipal.

 

A lo largo de la tramitación se comprobó que se habían iniciado obras de urbanización sin contar con los instrumentos de planeamiento y ejecución, plan parcial residencial y proyecto de reparcelación, que ampararan tales obras, lo que motivó la paralización de las mismas a instancias de la comunidad autónoma. Se comprobó, además, que la aprobación definitiva de las normas subsidiarias de planeamiento del municipio, contenía una consideración relativa a la necesidad de someter a informe del organismo de cuenca competente el plan parcial del sector de suelo apto para urbanizar de uso industrial intensivo, sin que finalmente el citado órgano fuera consultado.

 

En efecto, la Confederación Hidrográfica del Guadiana comunicó que los hechos habían demostrado la existencia de la afectación al dominio hidráulico en el ámbito territorial de las normas subsidiarias de planeamiento de la localidad, por lo cual, deberían haber sido remitidas a dicho organismo para que se recogieran en su contenido las especificaciones que se establecieran en el informe sectorial, en particular las concernientes a afectaciones al dominio público hidráulico y zonas aledañas. Continúa el citado informe señalando que, no obstante, deben cumplirse las prescripciones de los artículos 78 y 126 del Reglamento del dominio público hidráulico, que prescriben la autorización del organismo de cuenca como condición previa para realizar cualquier tipo de construcción tanto en zona de policía de cauces, como en el dominio público hidráulico.

 

Se manifestó al ayuntamiento que la colaboración de las administraciones en todos aquellos casos en los cuales confluyan distintos ordenamientos sectoriales no sólo es deseable sino en algunos casos obligatoria, como es en el de las zonas que están dentro del dominio público hidráulico. No obstante, y en el caso de zonas cuya afectación no es tan clara, también se considera indispensable como paso previo y cautelar para su ordenación la consulta a dichos organismos, en evitación de catástrofes que, en el pasado, pudieron ser causadas por la falta de previsión y el hecho de no dirigir las consultas correspondientes a los organismos de cuenca.

 

Por lo anterior, y con independencia de las irregularidades urbanísticas derivadas del incumplimiento de la ley del suelo, se formuló recomendación para que se extreme la cautela en cuanto a la ordenación urbanística en aquellos lugares que pudieran ofrecer riesgos de inundación por su cercanía a las zonas próximas de servidumbre y de policía al dominio público hidráulico y se solicite informe al organismo de cuenca correspondiente aun cuando la consulta no sea preceptiva según lo establecido por la legislación en materia de aguas.

 

Al margen del estricto cumplimiento de las normas vigentes en esta materia, cuyo objetivo es asegurar al máximo que la transformación de los terrenos no urbanizables en urbanos no se realice cuando existan riesgos, resulta en todo caso necesario que las administraciones urbanísticas sean sensibles a la necesidad de recabar información sobre este aspecto, tan pronto como aprecien o tengan noticias a través de otros ciudadanos de la existencia de riesgos en el terreno del que se trate.

 

En el caso de la queja presentada por varios ciudadanos residentes en Los Martínez del Puerto, pedanía perteneciente al municipio de Murcia, se denunciaba la realización de obras de vallado, relleno y compactado en una vaguada natural que recoge las aguas pluviales de la zona y las conduce fuera del casco urbano de la pedanía. Los interesados que tienen sus propiedades en las proximidades de esa zona manifestaban que las obras realizadas suponían un riesgo cierto dado que, al elevar el nivel de la vaguada natural cuyo cauce es muy amplio, se desviaría el recorrido de las aguas, en el caso de que acontecieran causas climatológicas adversas y se dirigiría necesariamente al casco urbano, sin el desvío que propiciaba la vaguada.

 

Iniciadas las investigaciones pertinentes, el ayuntamiento ha comunicado que se ha iniciado el correspondiente expediente de infracción urbanística y se han paralizado las obras. La investigación, sin embargo, sigue abierta al haberse dirigido nuevamente los interesados a esta institución manifestando que las obras continúan.

 

Por un problema similar, se han iniciado investigaciones ante el Ayuntamiento de Roquetas de Mar (Almería) al haberse denunciado la realización de obras para la instalación de un parque acuático en terrenos que, según afirman los denunciantes, son inundables. (9706063, 9909164 y 9910474).

 

        Disciplina urbanística

La actuación administrativa en materia de disciplina urbanística viene siendo cuestionada en las quejas recibidas fundamentalmente por dos motivos: las irregularidades en la tramitación de los procedimientos sancionadores y la inactividad de la administración urbanística competente que provoca, en muchas ocasiones, la prescripción de las infracciones. Estas disfunciones han provocado que se hayan realizado distintos recordatorios de deberes legales, sugerencias y recomendaciones a las administraciones urbanísticas, especialmente a los ayuntamientos.

 

Del análisis de las quejas recibidas en materia de disciplina urbanística, se desprende que, bien por falta de los medios necesarios para combatir las infracciones urbanísticas, bien por razones distintas, la Administración aplica, a menudo, el procedimiento sancionador con falta de rigor y, en muchos casos, las sanciones impuestas parecen haber perdido toda conexión con la finalidad básica de la actuación administrativa en este ámbito, que es la preservación y, en su caso, el restablecimiento del orden urbanístico vigente. Para conseguir este objetivo la legislación pone en manos de las administraciones los mecanismos necesarios, que deben utilizarse siguiendo los cauces procedimentales establecidos.

 

El artículo 96 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, cuando regula los medios de ejecución forzosa, entre los que se encuentra la multa coercitiva, establece que debe respetarse siempre el principio de proporcionalidad, por lo que las multas coercitivas no pueden ser impuestas repetidamente sin estar sujetas a límite alguno. En efecto, las multas coercitivas, como señala el Tribunal Supremo en su sentencia de 20 de octubre de 1992, deben adecuarse a la gravedad de la infracción y a la trascendencia negativa que para el interés público represente el cumplimiento de una obligación. El Ayuntamiento de Madrid, sin embargo, considera que puede reiterar dichas multas coercitivas sin sujeción a límite alguno y sin determinar con claridad la obligación cuyo cumplimiento se requiere y el lapso en que ha de cumplirse.

 

Con motivo de la queja formulada por un ciudadano, al que se le habían impuesto varias sanciones por la realización de unas obras en la terraza de su vivienda sin solicitar la preceptiva licencia, se iniciaron las investigaciones correspondientes; la citada corporación informó de que no se impusieron multas sancionadoras más que en una ocasión por haberse efectuado las obras sin licencia municipal y que, por existir otro ilícito distinto, la desobediencia, se impusieron con carácter coercitivo tres sanciones, cuando en aplicación de la legislación vigente en aquellas fechas y de criterios jurisprudenciales de general conocimiento se estimaba que hubiera sido posible la imposición reiterada de este tipo de sanciones .

 

En este sentido, el ayuntamiento señalaba que la legalidad de reiterar multas coercitivas se fundamentaba en la facultad conferida por los artículos 95 y 96.1 c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y que la Ley Especial de Madrid de 11 de julio de 1963, todavía vigente, dispone que las multas que se impongan por desobediencia podrán llegar a 10.000 pesetas.

 

Se manifestaba expresamente en el informe de la corporación que la sanción se había impuesto por la realización de obras sin licencia, es decir, por la comisión de una infracción urbanística, y que las multas coercitivas se habían impuesto por desobediencia, no precisándose en los escritos remitidos por la Administración municipal, ni en los que en su momento se enviaron al promovente de la queja cuál era el mandato que el interesado había desobedecido.

 

Por otro lado, el artículo 8.3 de la Ley Especial de Madrid, de 11 de julio de 1963, en el que también se apoyaba la citada imposición de las multas coercitivas, dispone que, en el caso de que en ordenanzas, reglamentos o bandos fuera señalada cuantía para las multas por infracción de sus preceptos, se aplicará la sanción que allí se fije. Dicho artículo, por tanto, excluye la imposición de multas por desobediencia en el caso de que estén previstas sanciones por infracción de los preceptos de otros textos o normas legales.

 

En el caso planteado, la oficina municipal del distrito requirió al denunciado para que procediera a solicitar, en el plazo de dos meses, la oportuna licencia que amparara las obras realizadas conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley del Suelo y en el artículo 21 de la Ley 4/1984 de la Comunidad de Madrid, sobre Medidas de Disciplina Urbanística, lo que cumplimentó el interesado, por lo que, en principio, parece que no cabía la imposición de ninguna multa por el incumplimiento de esta obligación. En el escrito no se incluía el apercibimiento de que en el caso de incumplimiento se impondrían multas coercitivas, al amparo de lo dispuesto en el citado artículo 8.3 de la ley especial. A pesar de ello, las citadas multas fueron impuestas por no dar cumplimiento al requisito de legalización de obras que sí fue cumplido al solicitar el interesado la licencia en el plazo otorgado al efecto, sin tener en cuenta el citado ayuntamiento que no puede establecerse una obligación de forma ambigua ni sancionar por el incumplimiento de una obligación distinta a aquella que dio origen al apercibimiento.

 

La licencia, finalmente, no fue otorgada al no aportar el interesado la documentación complementaria que le requirió la junta municipal: un proyecto de conjunto de los cerramientos de terrazas de la fachada realizado y aprobado por la comunidad de propietarios. Tal requerimiento, por otra parte, era de imposible cumplimiento, dado que el promovente había sido denunciado precisamente por la comunidad de propietarios al no haber realizado el cerramiento de su terraza en la forma acordada por la comunidad en su día.

 

Analizado el caso planteado, se apreció que las multas coercitivas fueron impuestas por el incumplimiento de aportar determinada documentación que era de imposible cumplimiento y que, además, era distinta a la obligación por cuyo incumplimiento se apercibió al interesado, lo que supondría una vulneración del principio de seguridad jurídica, dado que la imposición de una multa exige que se haya determinado con claridad la obligación cuyo cumplimiento se requiere y el lapso en el que ha de cumplirse, con el apercibimiento de que se impondría la correspondiente sanción pecuniaria en caso de incumplimiento.

 

En consecuencia, se formuló una recomendación al Ayuntamiento de Madrid al objeto de que se dieran las órdenes oportunas para que en el ejercicio de la potestad sancionadora se respetaran los principios de proporcionalidad y de seguridad jurídica, así como los límites y condiciones que la propia normativa sancionadora establece, en concreto, el artículo 8.3 de la Ley Especial de Madrid. No se ha recibido hasta el momento respuesta por parte del citado ayuntamiento (9808865)

 

Con motivo de otra queja se formuló una sugerencia al Ayuntamiento de Esporles (Illes Balears) fundamentada en la apreciación de que dicha entidad local no había aplicado el principio de tipicidad en la tramitación del expediente incoado al interesado, que habiendo adquirido una vivienda en Esporles había llevado a cabo unas obras para la construcción de un aljibe que se consideraban ilegalizables por no respetar las distancias al límite de la parcela; por estos hechos se le había aplicado un precepto que establece una sanción del 100% del valor de las obras realizadas a aquellos que realicen o hayan ejecutado obras de edificación que no correspondan al uso del suelo sobre el que se lleven a cabo.

 

Se indicó, por tanto, al ayuntamiento que se había apreciado una vulneración del principio de tipicidad que debe ser respetado de forma escrupulosa en la aplicación del derecho administrativo sancionador, ya que los artículos que debieron aplicarse por el tipo de obras realizadas, sí contemplaban una graduación de la sanción que hubiera permitido, en función de las circunstancias, imponer una sanción apropiada.

 

Del estudio de la documentación se desprendía, asimismo, que el ayuntamiento ejercía su potestad sancionadora sin tener en cuenta el principio de proporcionalidad, ya que se afirmaba en reiteradas ocasiones que no existían circunstancias atenuantes o agravantes, aun cuando uno de los instructores del expediente había puesto de manifiesto en su informe el estado de necesidad en el que se encontraba el reclamante en ese momento indicando expresamente "que es inhumano vivir en estas condiciones".

 

Se consideró oportuno formular una sugerencia para que se revisara el procedimiento sancionador, retrotrayendo las actuaciones hasta el momento necesario con el fin de que la infracción cometida por el interesado se subsumiera en el tipo de ilícito que correspondiera e imponiendo la sanción prevista para el mismo, una vez ponderadas las circunstancias que habían llevado al reclamante a cometer la infracción (9903123).

 

El respeto al principio de eficacia en la actuación administrativa que establecen la Constitución y la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ha llevado a formular diferentes recordatorios de deberes legales a distintos ayuntamientos, al producirse la caducidad en los expedientes que se incoan y, en muchos casos, la prescripción de la infracción.

 

En muchas ocasiones los interesados manifiestan su decepción al comprobar que la Administración, que debe tutelar el cumplimiento de la normativa urbanística, no ha adoptado medidas suficientes para evitar que las obras ilegales denunciadas, que en la mayoría de los casos les provocan perjuicios directos, se consoliden al prescribir la acción atribuida a los entes públicos para lograr el restablecimiento del ordenamiento jurídico infringido. Lamentablemente, en un gran número de casos, en el momento de dirigirse los ciudadanos a esta institución, se ha podido comprobar que la infracción ya había prescrito.

 

Asimismo es pertinente indicar que la intervención solicitada por los ciudadanos tiene un objetivo concreto que es el de lograr que las obras denunciadas se ajusten a la normativa y, en su caso, que se derriben las obras ilegales, sin entrar en el aspecto sancionador. Los denunciantes reclaman prioritariamente el cumplimiento de las normas, solicitándose, en muchos casos, una intervención rápida por parte de los órganos administrativos. Las administraciones, sin embargo, suelen incoar expedientes de disciplina y sancionadores que finalizan con la imposición de una mera sanción. El requerimiento al titular de las obras para que ajuste éstas a la licencia concedida o, en su caso, para que lleve a cabo la demolición de lo ilegalmente construido con la advertencia de que si incumple tal orden la ejecutará el ayuntamiento mediante la ejecución subsidiaria, suele ser olvidado y, en muchos casos, las propias administraciones municipales ofrecen gran resistencia a cumplir su propia advertencia.

 

En el caso de un ciudadano de Cambil (Jaén) que había denunciado la realización de determinadas obras de edificación ante la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, los servicios técnicos pertenecientes al citado organismo constataron que las obras no se adecuaban a la normativa existente en el municipio, procediendo a incoar el correspondiente expediente sancionador.

 

La consejería informó al ayuntamiento de la denuncia del interesado y de la ilegalidad de la actuación, manifestando la corporación local su deseo de inhibirse en el caso por existir vínculos familiares entre el promotor de las obras y el propio alcalde. La Administración autonómica continuó sus actuaciones imponiéndose al infractor la sanción correspondiente y dando por finalizada su actuación por considerar que correspondía a la Administración municipal la competencia para incoar el expediente de protección de la legalidad urbanística, a fin de que las obras se ajustaran a la licencia otorgada y, en consecuencia, a la normativa urbanística en vigor.

 

Esta institución, no consideró justificada la conclusión de actuaciones y, tras evaluar el problema, manifestó a dicho organismo que no existían obstáculos legales que impidieran la incoación de un expediente de protección de la legalidad urbanística dado que el texto refundido de la ley del suelo, aplicable en ese momento, no imposibilitaba su intervención. Por otro lado, el artículo 6.2 del Decreto 77/1994, de 5 de abril, por el que se regula el ejercicio de las competencias de la Junta de Andalucía en materia de ordenación del territorio y urbanismo, establece, para los supuestos de inactividad del ayuntamiento, la posibilidad de subrogación en las competencias municipales relativas a la protección de la legalidad urbanística cuando se trata de actuaciones sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones de aquélla. Además, se recordó a la consejería que las disposiciones relativas a la protección de la legalidad urbanística y a infracciones persiguen como fin principal que se cumpla la normativa y que, en su caso, se restaure la legalidad cuando ésta sea vulnerada, así como que la corporación municipal se había inhibido.

 

En consecuencia, se consideró necesario manifestar que resulta más importante restaurar el orden urbanístico vulnerado que imponer una sanción al infractor y, por tanto, se procedió a formular una sugerencia a la citada consejería al objeto de que se iniciaran las investigaciones correspondientes ante el Ayuntamiento de Cambil para que, en el caso de comprobarse que tal Administración no llevaba a cabo las actuaciones tendentes a que el titular de la licencia ajustara las obras a ésta, se incoara el oportuno expediente de protección de la legalidad urbanística.

 

La consejería no ha dado respuesta a la sugerencia, si bien el ayuntamiento ha indicado que se ha incoado el oportuno expediente por parte de la corporación y que, en su caso, se restablecerá el orden urbanístico conculcado mediante la ejecución subsidiaria. (9502716, 9506222, 9511990, 9602823, 9705923, 9800816, 9808865 y 9903123).

 

        Planeamiento urbanístico

El planeamiento condiciona de forma general el desarrollo de la vida diaria de los ciudadanos al diseñar el entorno en el que residen, lo que incide finalmente en su calidad de vida. Por otro lado, los instrumentos de planeamiento son la toma de contacto con la realidad de ese algo más abstracto que son las normas generales contenidas en la legislación urbanística.

 

Las previsiones contenidas en los planes suelen generar discrepancias por parte de los ciudadanos afectados por las mismas aun cuando tales previsiones supongan una mejora en el futuro ya que pueden provocar inicialmente gastos, incomodidades y, en muchos casos, la frustración en sus expectativas más inmediatas. Los afectados desconocen, en muchos casos, que las determinaciones de los planes delimitan el contenido de su propiedad; otras veces, se muestran en contra de la potestad discrecional de la que disfruta la Administración en la planificación urbanística y que conlleva la elección de un modelo territorial concreto, si bien tal decisión debe adoptarse en función del interés general.

 

A la hora de proceder a la clasificación del suelo, el planificador urbanístico dispone de unos diferentes grados de discrecionalidad según se trate de suelos urbanos, urbanizables o no urbanizables. Las clasificaciones del suelo determinan el conjunto de derechos y deberes ciudadanos desde la perspectiva urbanística, además de otras obligaciones como las de tipo tributario e integran la base de los estudios para la planificación de otras infraestructuras, como son las carreteras. Así, en el caso del suelo urbano, es la realidad física la que se impone al arbitrio del planificador.

 

En una queja formulada por una comunidad de propietarios de una urbanización de Almuñécar (Granada), en la cual se manifestaba la disconformidad con el trazado de la autovía del Mediterráneo en su tramo Nerja-Motril, se inició investigación ante los servicios competentes del Ministerio de Fomento, al objeto de evaluar el problema en profundidad. Se comprobó que la tramitación seguida por el citado ministerio se había ajustado a la normativa aplicable en materia de carreteras, razón por la cual se concluyeron las investigaciones.

 

Sin embargo, a raíz de esta actuación y de la documentación aportada por los promoventes se puso de manifiesto un problema que conectaba directamente con el trazado de la autovía, en concreto, la clasificación del suelo de la urbanización afectada. En efecto, de los documentos de los que se dispuso se desprendía que una parte del suelo de la urbanización se clasificó en el plan general de ordenación urbana como urbano, mientras que otra parte, se clasificó como suelo no urbanizable.

 

La comunidad de propietarios formuló, en su momento, alegaciones al avance de revisión del plan general de ordenación urbana, manifestando que el grado de consolidación que presentaba la totalidad de la zona hacía necesario que se incluyera toda como suelo urbano. Esta alegación fue aceptada en su momento y, sin embargo, no se tuvo en cuenta al diseñar el trazado de la autovía.

 

Esta institución, a la vista de que se había producido un error de recepción de la alegación formulada por la comunidad de propietarios indicó al ayuntamiento que parecía claro que, aun cuando las determinaciones del plan no reflejaran tal realidad, se trataba de suelo urbano por cumplir los requisitos que señala la legislación del suelo para ser considerado como tal, recordándose a dicha Administración que la doctrina jurisprudencial se ha venido pronunciando reiteradamente sobre la no discrecionalidad de la Administración en la clasificación como suelo urbano de aquellos terrenos dotados de todos los servicios urbanísticos e insertos y no desligados del entramado urbanístico existente.

 

Asimismo se indicó a la Administración municipal que el citado error de recepción de la alegación había perjudicado a los vecinos que residían en la zona no urbanizable, dado que la Administración competente para diseñar el trazado de la autovía había fijado las distancias en función de los límites del suelo urbano y que dicho trazado iba a perjudicar notablemente a determinadas viviendas, por lo que se resolvió formular una sugerencia sobre la necesidad de que se iniciaran a la mayor urgencia posible los trámites correspondientes al objeto de modificar puntualmente el plan general de forma que éste recogiera la realidad física de los terrenos que seguían clasificados como suelo no urbanizable y, asimismo, que se comunicaran estos trámites al Ministerio de Fomento proponiendo el estudio de la situación o sugiriendo otras alternativas, como la construcción del túnel que los interesados reiteradamente habían solicitado para minorar los perjuicios que conllevará el trazado actual de la autovía. El ayuntamiento ha manifestado su voluntad de actuar de acuerdo con la sugerencia formulada (9610983).

 

En otro orden de cosas, se ha podido observar que la participación ciudadana en la elaboración del planeamiento, a pesar de la incidencia que tienen sus determinaciones, no es mayoritaria. Esta participación se produce en mayor medida a través de una entidad o asociación, sobre todo cuando el nuevo plan se propone cambiar el entorno de los barrios a través de recalificaciones de suelo que no satisfacen las expectativas de los vecinos. En general, este tipo de quejas plantea la necesidad de los residentes de una mejora en su calidad de vida y suelen ser formuladas por entidades vecinales de barrios con carencias de equipamientos y espacios libres.

 

Una asociación de vecinos de Palma de Mallorca planteaba en su queja que se habían producido irregularidades en la tramitación de la revisión del plan general, ya aprobado definitivamente. Según indicaban en su escrito, una vez aprobada inicialmente la revisión y durante el primer periodo de información pública que duró más de dos meses, la asociación presentó las alegaciones que consideró oportunas, mostrándose contraria a la reducción de espacios libres y de equipamientos públicos, así como al aumento de suelo edificable que se contemplaba en la revisión. Las alegaciones fueron desestimadas.

 

El trámite de información pública volvió a repetirse por la existencia de determinadas deficiencias y la asociación nuevamente formuló alegaciones en el mismo sentido, siendo, igualmente, desestimadas. Finalmente, y con posterioridad a los trámites de información pública, el ayuntamiento suscribió un convenio con el Ministerio de Defensa cuyo contenido fue incorporado al documento de revisión del plan.

 

La asociación cuestionaba la legalidad de la incorporación del citado convenio al plan general sin que se abriera nuevamente el trámite de información pública por considerar que el mismo implica un aumento de edificabilidad destinando un porcentaje de suelo muy reducido a zonas verdes y otro aún menor para equipamientos públicos.

 

La entidad vecinal hacía hincapié, también, en que tal decisión resulta además muy grave dadas las posibilidades existentes en ese momento de destinar los terrenos afectados a paliar la falta de equipamientos que padece la zona desde hace tiempo y que se concretan en la demanda de plazas en centros escolares públicos, la carencia de guarderías públicas y concertadas y la saturación de demanda en los centros de salud. Por último señalan que no existe una sola biblioteca en toda la barriada y que este punto se ha convertido en una de las reivindicaciones constantes de la asociación.

 

La respuesta del Consejo Insular de Mallorca discrepa de la posición vecinal en cuanto a la obligación de someter nuevamente a información pública el documento de revisión del plan, tras la suscripción del convenio, por considerar que la introducción del mismo no lo modifica, sin que se haga referencia a las reivindicaciones de la entidad vecinal referidas a la necesidad de aumentar los equipamientos.

 

Dado que los vecinos han interpuesto recurso contencioso-administrativo, se han suspendido las actuaciones.

 

Esta demanda de equipamientos y espacios libres ha fundamentado también la queja promovida por una coordinadora vecinal de dos barrios de Madrid en la que ponían de manifiesto su discrepancia con el uso que se pretende dar a los terrenos donde se sitúa el recientemente clausurado centro penitenciario de Carabanchel. Desde hace largo tiempo los vecinos han insistido en la necesidad de contar con equipamientos sociales para atender las necesidades de una población de casi 600.000 habitantes, sin que tal reivindicación hubiera tenido eco en los organismos de los cuales dependía el destino de los terrenos, ni se hubiera reflejado en las determinaciones del plan general, aprobado en el año 1997.

 

Los afectados manifestaban también que, habiendo tenido noticias de que el destino de los terrenos era la construcción de viviendas y edificaciones para implantar dependencias administrativas oficiales, la necesidad prioritaria debería ser la construcción de un hospital. Asimismo exponían que la zona carece de polideportivos, de centros geriátricos y culturales, etc. (9820971).

 

Este tipo de reivindicación se encuentra también en otras quejas formuladas por ciudadanos en el momento en el que tienen noticias del desmantelamiento de determinadas instalaciones o cuando los planes efectúan una remodelación que permite un uso distinto del suelo. Las posibilidades de que una intervención de esta institución obtenga resultados favorables, sin embargo, son escasas, dado que la mayor parte de las veces, en el momento de formularse las quejas o de solicitarse la intervención del Defensor del Pueblo, el uso del suelo ya está determinado por el plan en vigor y, por tanto, sería necesaria una modificación del mismo, cuyas previsiones vinculan tanto a los ciudadanos como a la Administración.

 

En este sentido, los ciudadanos vienen proclamando la necesidad de que, cuando corresponda, se prohíba el uso especulativo del terreno y se implanten los equipamientos necesarios de los que carecen por una falta de previsión normativa histórica para el suelo urbano, requiriéndose, por tanto, que la Administración sea sensible a los deseos de los vecinos de mejorar su calidad de vida y proponiendo, en la medida de las posibilidades que se presenten y tras un estudio en profundidad del problema, las modificaciones del planeamiento que se consideren pertinentes al objeto de recoger, al menos parcialmente, tales reivindicaciones.

 

Tras analizar las distintas quejas en las que se ponen de manifiesto estas carencias de equipamientos, tanto deportivos como educativos, sanitarios, etc., se aprecia la necesidad de que se propongan alternativas viables para garantizar a las ciudades un sistema de equipamientos equilibrado, uniforme y proporcionado a las necesidades de la población. Para ello, debe ser ampliado el sistema de estándares urbanísticos de forma que el suelo urbano se beneficie de la obligatoria implantación de equipamientos, dado que hasta el momento viene siendo habitual que la ordenación urbana se refiera a la urbanización de nuevos espacios, quedando los suelos consolidados fuera de la regulación.

 

No se debe olvidar tampoco que el modelo de ciudad trasciende más allá de lo meramente residencial y, en consecuencia, se impone un análisis sobre si los criterios de implantación de equipamientos que se llevan a cabo coinciden con las necesidades de la población.

 

Los ciudadanos vienen reclamando , asimismo, en las quejas que plantean la necesidad de que se agilicen los procesos de elaboración y aprobación de los planes generales y de desarrollo. En efecto, resulta habitual que desde el inicio de los trabajos de elaboración de los planes generales o de otros instrumentos de planeamiento hasta su aprobación transcurran largos años. En la práctica, esto provoca que el suelo afectado por el documento aprobado inicialmente sea indisponible para los propietarios, dado que tal afección puede consistir en el derribo de sus viviendas o en la imposibilidad de edificar mientras no se aprueben los instrumentos que prevé el plan (9904280 y 9907941).

 

Un ciudadano de Guardo (Palencia) manifestaba que desde el año 1987 no había podido edificar en su terreno debido a que para ello se requería la aprobación del plan parcial correspondiente, que nunca se llegó a tramitar. Solicitada la modificación puntual del plan general por considerar el interesado que el terreno de su propiedad reunía los requisitos necesarios para ser urbano, ésta fue aprobada. Sin embargo, el ayuntamiento consideró procedente que dichos terrenos no fueran de edificación directa, siendo necesaria la elaboración de un plan especial de reforma interior para su desarrollo.

 

El promovente de la queja discrepaba de la necesidad de elaborar tal instrumento para poder edificar. Iniciadas las correspondientes actuaciones se consideró que la justificación esgrimida por el ayuntamiento en cuanto a la necesidad de elaborar el citado plan especial era suficiente, si bien se solicitó información sobre si la Administración municipal estaba dispuesta a intervenir de forma activa si los interesados no se ponían de acuerdo para la elaboración del mismo, al objeto de que no se dieran las mismas circunstancias que tuvieron lugar con anterioridad, que finalmente impidieron que el interesado pudiera edificar.

 

La respuesta del Ayuntamiento de Guardo fue positiva, manifestando expresamente que si los propietarios de los terrenos no desarrollaban el plan especial, lo haría el ayuntamiento sustituyendo el sistema de actuación previsto por otro de gestión pública (9823087).

 

La necesidad de que las administraciones que intervienen en la elaboración del planeamiento lleven a cabo sus actuaciones con mayor transparencia fundamenta otras quejas de los ciudadanos que acuden a esta institución. Los afectados se quejan del hermetismo de la Administración, tanto durante la elaboración del planeamiento como cuando éste ya ha sido aprobado, por lo que carecen de una información suficiente que les permita conocer en qué medida les va a afectar la previsión del plan y en qué periodo de tiempo se va a llevar a cabo. Se insiste, asimismo, en la necesidad de que la Administración cumpla estrictamente los plazos del periodo de información pública y de que se expliquen con claridad las razones por las cuales se desestiman sus alegaciones.

 

El caso de la tramitación del plan general de ordenación de Vicedo (Lugo) sirve de ejemplo de la desconfianza que, en ocasiones, albergan los ciudadanos respecto a la transparencia de la actuación municipal. El interesado mantenía que el ayuntamiento había decidido dar por finalizado el plazo de alegaciones cinco días antes de que éste concluyera, lo que fundamentó el inicio de actuaciones por parte de esta institución ante la corporación local y ante la Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Vivienda.

 

La respuesta del ayuntamiento indicaba que la queja del interesado carecía de fundamento y que la tramitación había sido correcta. Sin embargo, la respuesta de la consejería contradecía la misma, dado que de su informe se desprendía claramente que el plan había tenido entrada en la citada consejería antes de finalizar el periodo de alegaciones. La consejería por su parte, tras la recepción del plan, había considerado procedente su devolución por haberse apreciado determinadas carencias.

 

Se expresó al ayuntamiento que se había comprobado que la remisión del plan a la consejería había tenido lugar con anterioridad a la conclusión del trámite de información pública, justificando el ayuntamiento tal actuación en el hecho de que había sido el equipo redactor del plan el que había aconsejado tal remisión. Tal justificación señalaba, asimismo, que la remisión de la documentación a la comunidad autónoma no incidió en el plazo otorgado para la formulación de alegaciones sino que fue independiente.

 

Una vez analizado el problema en profundidad se comunicó al Ayuntamiento de Vicedo que, a juicio de esta institución, no se había respetado el trámite de información pública, al haberse remitido la documentación del plan a la comunidad autónoma antes de su finalización, y que dicho proceder podía sembrar inquietud en los ciudadanos respecto a que las alegaciones efectuadas con posterioridad a tal remisión, pero dentro del plazo habilitado para ello, pudieran quedar implícitamente desestimadas.

 

Asimismo, se indicó a la corporación que los ciudadanos no suelen ser informados de los trámites internos seguidos entre las administraciones, por lo que, aun cuando posteriormente la documentación fuera devuelta por la comunidad y estudiadas todas las alegaciones en profundidad, tenían motivos para seguir manteniendo sus dudas respecto al cumplimiento de la legalidad.

 

En base a lo anterior se consideró oportuno, igualmente, recordar al ayuntamiento el deber legal que le incumbía de garantizar la efectiva participación ciudadana en la elaboración de los instrumentos de planeamiento, tal y como prevé la legislación vigente, al considerar el trámite de información pública un elemento esencial de la misma (9815826).

 

         Vivivienda

        Consideraciones generales

El acceso a una vivienda digna sigue siendo uno de los problemas más importantes que deben afrontar los españoles, según se pone de manifiesto en los estudios de opinión que se llevan a cabo por las instituciones especializadas. Este problema todavía es más acuciante entre los sectores más jóvenes de la población, sobre todo como consecuencia de su difícil situación laboral; un porcentaje importante no puede acceder a un empleo y los que lo tienen, lo disfrutan en unas condiciones tales que les es imposible satisfacer su demanda en el mercado de la vivienda, tanto de adquisición en propiedad como de alquiler.

 

En este contexto es importante recordar una vez más que el artículo 47 de la Constitución establece el derecho de todos a disfrutar de una vivienda digna y adecuada y obliga a los poderes públicos a promover las condiciones necesarias y a establecer las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho. Lo anterior lleva a considerar que las políticas de vivienda que diseñan y ejecutan las diferentes administraciones públicas resultan insuficientes para afrontar este problema, por lo que requieren algunos cambios para avanzar hacia el objetivo marcado en el citado artículo 47 de la Constitución.

 

La dificultad de acceso a una vivienda radica en su elevado precio, en constante ascenso a lo largo de los últimos años, si bien alternándose los periodos de fuerte crecimiento con otros de subidas más moderadas. Durante el año pasado el precio de la vivienda ha llegado a triplicar el incremento del índice general de precios al consumo.

 

Esta situación choca con las previsiones que contiene la Ley 6/1998, sobre Régimen de Suelo y Valoraciones, que preveía una contención en la evolución de los precios de la vivienda como resultado de su aplicación. Ante esto, el Ministerio de Fomento achaca la falta de resultados positivos a que las administraciones autonómica y local, que reúnen la mayor parte de las competencias en materia de urbanismo, no han desarrollado las medidas que la ley pone a su disposición.

 

Ciertamente, toda política de suelo que, en el marco de sus competencias, quiera impulsar la Administración General del Estado queda supeditada a la efectiva ejecución que lleven a cabo los ayuntamientos, y no es menos cierto que éstos utilizan sus prerrogativas en la materia para, entre otras cosas, lograr financiación para otras actuaciones propias, dada la obsoleta configuración de la financiación de los entes locales. Sobre esta cuestión no parece existir una voluntad de proponer modificaciones. Si verdaderamente se afrontase la modificación del actual esquema de financiación de los ayuntamientos, dándoles cabida en las negociaciones que lleva a cabo el Gobierno con las distintas comunidades autónomas, podrían erradicarse algunas prácticas municipales que, de manera indirecta pero indiscutible, contribuyen al crecimiento de los precios de la vivienda.

 

Entre estas prácticas merece la pena destacar la de adjudicar mediante subasta el suelo de propiedad municipal que se introduce en el mercado. Este sistema es procíclico; es decir, ante una situación de aumento de la demanda multiplica el efecto inflacionista, tal como ha ocurrido. Igualmente deberían arbitrarse medidas para reducir el tiempo que los promotores emplean en obtener todos los permisos necesarios para iniciar la construcción, ya que la agilización del proceso promotor contribuye a que no se disparen los precios de la vivienda.

 

A pesar de todo, la promoción de vivienda nueva en España ha alcanzado a lo largo de 1999 niveles históricos, intentando dar satisfacción a la gran demanda generada como consecuencia de la confluencia de varios elementos. Por un lado, el aumento de empleo que ha tenido lugar en los últimos años y, por otro, la bajada de los tipos de interés hasta niveles desconocidos en nuestra historia reciente.

 

Ahora bien, junto a esta situación, indudablemente positiva, encontramos el dato de que la promoción de vivienda protegida se ha reducido a niveles muy bajos, lo que es verdaderamente preocupante cuando en algunas comunidades autónomas, como la de Madrid, el 58% de las familias, dada su situación económica y laboral, no puede acceder a una vivienda si no es de protección pública. Muy probablemente no es ajeno a esto el elevado precio del suelo, al que ya se ha hecho referencia y que, puesto en relación con la existencia de precios máximos de venta para esta vivienda protegida, hace difícil que el promotor acometa proyectos de esta naturaleza.

 

En este breve análisis de las dificultades que existen en España para acceder a una vivienda digna, no debe olvidarse que es el país de Europa con el mayor porcentaje de viviendas desocupadas sobre el total del parque existente, algunas de las cuales no reciben siquiera los cuidados mínimos para mantenerlas en los niveles de conservación y habitabilidad legalmente exigibles a sus propietarios. Además, es el país con mayor porcentaje de viviendas que se emplean como segunda residencia. Todo esto ha llevado a algunos analistas a plantear la necesidad de adoptar medidas fiscales que reorienten el mercado hacia una distribución más equitativa del bien vivienda.

 

En relación a la fiscalidad de la vivienda, debe resaltarse que las disposiciones dictadas al amparo de la Ley 18/1991, que pudieron beneficiar a aquellas personas que tuvieran rentas altas, han sido modificadas por la Ley 40/1998, por lo que habrá que esperar a los resultados para ver si se ha corregido efectivamente aquella anomalía. Por último, como se viene señalando en los informes de años precedentes, el tratamiento fiscal de la vivienda protegida apenas se diferencia del que recibe la vivienda libre.

 

En otro orden de cosas, siguiendo la línea trazada en el informe del año anterior y, sobre todo, en la comparecencia efectuada por el Defensor del Pueblo ante la Comisión Mixta en 1999, para tratar los planes de vivienda, hay que poner de manifiesto que resulta necesario modificar en profundidad el planteamiento que subyace en ellos. Tal como han sido diseñados estos planes, están justificados cuando los tipos de interés en el mercado hipotecario son elevados y estables. Ahora bien, en presencia de unos tipos que descienden continuamente, la rigidez de estos programas para adaptarse a los nuevos escenarios hace que, algunas veces, como ha ocurrido en el pasado reciente, las condiciones de financiación que ofrece el mercado sean mejores que las del propio plan de vivienda.

 

Además, existe un amplio sector de la sociedad que ni siquiera a través de estos planes puede acceder a la propiedad de una vivienda, por lo que su necesidad sólo puede ser satisfecha mediante la puesta a su disposición de vivienda en arrendamiento y en condiciones ventajosas, como las que únicamente puede ofrecer la vivienda de promoción pública.

 

El plan vigente, si bien ha potenciado la figura de la cofinanciación para favorecer que ayuntamientos y comunidades autónomas promuevan vivienda pública, no resulta suficiente para cubrir la importante necesidad del tipo de vivienda señalada más arriba. Por ello se considera necesario demandar un esfuerzo a las diferentes administraciones implicadas para que, venciendo inercias del pasado, elaboren nuevos programas que proporcionen viviendas a esos sectores de la población que ahora apenas tienen oportunidades de disfrutar de su derecho a una vivienda digna.

 

Quizás, una buena medida para vencer las inercias mencionadas sea la de empezar a considerar la política de vivienda, que se realiza por la vía de financiar su acceso en condiciones favorables, como uno de los muchos sectores que comprende la política de servicios sociales; dejando de lado la perspectiva que tradicionalmente ha entendido aquella política como una medida para fomentar el crecimiento de la actividad económica, en concreto el del sector de la construcción.

 

Por último, para poner fin a estas consideraciones generales, se traen a colación las dificultades, especialmente arduas, que los inmigrantes tienen para acceder a una vivienda digna.

 

En este sentido, se considera satisfactorio que la nueva legislación sobre derechos de los extranjeros en España, que se contempla en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su integración social, otorgue a éstos igualdad de acceso a los beneficios que los programas de vivienda conceden a los españoles. Lo que coincide con las posiciones defendidas por esta institución en aquellos casos puntuales que le han sido planteados hasta la fecha, en un marco legal menos preciso que el actual.

 

Teniendo en cuenta este nuevo marco legal, se ha decidido emprender una investigación en todas las comunidades autónomas para conocer si su normativa reguladora del acceso a las viviendas de promoción pública contempla esta novedad y si su actuación en las adjudicaciones es la correcta.

         Los planes de vivienda

En la actualidad se encuentra en fase de ejecución el Plan de Vivienda 1998-2001, regulado por el Real Decreto 1186/1998, de 12 de junio, sobre medidas de financiación de actuaciones protegidas en materia de vivienda y suelo, y por la numerosa normativa elaborada por las comunidades autónomas para gestionarlo en el territorio de su competencia.

 

Como ya se ha señalado anteriormente, este plan cuatrienal participa de la filosofía que inspiraba a sus predecesores y que es necesario modificar para adaptarse a la nueva coyuntura. A pesar de todo, contiene novedades que merecen una valoración positiva, como ya se manifestaba en el informe correspondiente al pasado año, al que nos remitimos para un análisis más detallado de esta cuestión. La aplicación del vigente plan no está dando lugar, de momento, a la tramitación de quejas significativas. Además, esta institución no posee, hasta la fecha, datos definitivos sobre la ejecución de las previsiones de actuación que contempla para 1999, desglosados por comunidades autónomas.

 

Ha continuado la tramitación de las quejas presentadas en relación con la revisión de los tipos de interés de préstamos cualificados concedidos al amparo de planes anteriores. En los informes correspondientes a los últimos años y en la comparecencia del Defensor del Pueblo ante la Comisión Mixta antes mencionada, se señaló la excesiva rigidez de estos planes para adaptarse a las cambiantes condiciones que los tipos de interés experimentan en el mercado. Rigidez que ha vuelto a ser puesta de manifiesto en dos nuevos asuntos que se han tramitado ante el Ministerio de Fomento.

 

El primero de ellos tuvo su origen en las quejas presentadas por numerosos ciudadanos que mostraban su extrañeza porque, cuando tenía lugar la revisión del tipo de interés de su préstamo cualificado, la nueva cuota de amortización que debían desembolsar era sólo muy ligeramente inferior, o incluso igual, que la anterior.

 

Esta situación puede presentarse cuando se está disfrutando de un tipo subsidiado que, tras la revisión correspondiente del tipo de convenio, queda ligeramente por encima de éste. En tal caso se aplicaría el último por ser más favorable al beneficiario. Pero, teniendo en cuenta que los préstamos cualificados tienen cuotas crecientes anuales de amortización, la bajada debida al efecto de los tipos minorados podía ser compensada por el efecto de la cuota creciente anual.

 

Dada la complejidad del método, no es de extrañar que el ciudadano quede desconcertado cuando oye que el tipo de convenio revisado es muy inferior al inicial y, sin embargo, la cuota de amortización que satisface apenas sufre variación. Este ciudadano desconoce que a él no se le aplicaba, con anterioridad a la revisión, el tipo de convenio sino el subsidiado, mucho más reducido. En cualquier caso, puede decirse que las reducciones de los tipos de convenio suponen siempre un importante ahorro para el Ministerio de Fomento, pero no, en muchos casos, para el beneficiario.

 

Todo lo anterior es consecuencia de una correcta aplicación de la normativa reguladora de los planes de vivienda, y así lo ha reconocido el Defensor del Pueblo ante los ciudadanos que presentaron sus quejas y ante el propio ministerio. Ahora bien, estos ciudadanos, cuando ven que los beneficiarios del Plan 1998-2001, que parten de un determinado tipo de convenio -que es la única ayuda que reciben aquéllos- todavía gozan de ayudas adicionales, por la vía de los créditos subsidiados, se consideran discriminados, lo que no deja de ser comprensible. Al respecto, esta institución se ve en la necesidad, una vez más, de señalar la rigidez de estos programas y, en la línea de lo manifestado más arriba, apela a que el Ministerio de Fomento se replantee la configuración de los mismos (9623633, 9709182, 9807167 y otras).

 

El segundo asunto relacionado con esta cuestión fue planteado por otro grupo de ciudadanos que manifestaban su desacuerdo con que el tipo revisado se empezase a aplicar a partir del comienzo de la primera anualidad completa posterior a la fecha en que se publica en el Boletín Oficial del Estado la revisión.

 

Teniendo en cuenta que esta medida suele publicarse, más o menos, a finales del primer trimestre del año, todos los préstamos cualificados, cuyas anualidades venzan antes, deben esperar al siguiente año para disfrutar de las nuevas condiciones más favorables. Y sus beneficiarios, de nuevo, se consideran discriminados. A juicio de esta institución no tiene mucho sentido esta situación pues, si todos los potenciales beneficiarios de un préstamo cualificado tuviesen una información suficiente, no formularían sus solicitudes hasta el segundo trimestre del año y, una y otra vez, nos encontraríamos con que el plan de vivienda correspondiente queda en suspenso siempre en los tres primeros meses del año (9709182, 9907187, 9907483 y otras).

 

Por último, como el Plan 1998-2001 elimina la figura de la vivienda de precio tasado, a efectos de su financiación cualificada, tal como venía siendo concebida hasta entonces, se investigaron ante el Ministerio de Fomento las quejas de algunos ciudadanos que mostraban su desacuerdo con la gestión de sus ayudas durante el periodo transitorio que contempla el Real Decreto 1186/1998. La investigación ha concluido con el cierre de actuaciones ante dicho ministerio, sin que se haya podido acreditar la comisión de alguna irregularidad (9904173, 9904626, 9905602 y otras).

 

        Viviendas promovidas o gestionadas por organismos públicos

En este apartado se recogen los problemas planteados en relación con viviendas promovidas y adjudicadas por organismos públicos dependientes de las comunidades autónomas o que, habiendo sido adjudicadas en el pasado por organismos públicos estatales, entonces competentes, en la actualidad son gestionadas por aquellos organismos autonómicos a los que fueron transferidas las competencias en la materia.

 

En el informe del pasado año se hacía referencia a una recomendación realizada a la Consejería de Obras Públicas y Política Territorial de la Ciudad Autónoma de Melilla para que no excluyera de los procesos de adjudicación de viviendas de promoción pública a aquellas familias en las que uno de los cónyuges no sea español ni nacional de algún país de la Unión Europea. Pues bien, esta recomendación todavía no ha obtenido una respuesta definitiva, en cuanto a su aceptación o no, por parte de la mencionada ciudad autónoma (9713680).

 

Un año más es necesario destacar el gran número de irregularidades detectado en las actuaciones que lleva a cabo el Instituto de la Vivienda de Madrid. Si bien no se puede dejar de reconocer que este organismo autónomo, dependiente de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid, tiene la muy difícil tarea de gestionar un ingente parque de viviendas, con unos medios humanos y materiales reducidos, ello no puede disculpar comportamientos contrarios a lo estipulado en las normas reguladoras de este tipo de viviendas, calificadas bajo algún régimen de protección pública.

 

Como se ha puesto de manifiesto en repetidas ocasiones, la obsolescencia de algunas normas, promulgadas hace muchos años en un marco social y jurídico muy diferente del actual -no hay que olvidar que todavía hay gran cantidad de viviendas que siguen teniendo protección pública según normas preconstitucionales, como el Real Decreto 3148/1978 y el Decreto 2114/1968, y otras aún más antiguas-, no es razón suficiente para su incumplimiento por organismos que pertenecen a la Administración pública, en este caso autonómica, que además es competente para modificar las citadas normas si lo considera conveniente.

 

El mayor número de irregularidades observadas se ha producido en la enajenación, mediante amortización anticipada, de viviendas adjudicadas en su día en régimen de acceso diferido a la propiedad. En contra de lo que ha venido manteniendo el Instituto de la Vivienda de Madrid, esta institución sostiene que el contrato de acceso diferido a la propiedad es un contrato administrativo, regulado específicamente en la normativa sobre viviendas protegidas (entre otros textos, el ya citado Decreto 2114/1968). Ello significa, de acuerdo con la sentencia de 13 de julio de 1987, del Tribunal Supremo, que no puede equipararse a las figuras propias de la contratación privada, en las que sí rige la autonomía de la voluntad de las partes.

 

Por tanto, el Instituto de la Vivienda de Madrid no puede escudarse en la autonomía de la voluntad de las partes para modificar las condiciones de los contratos de acceso diferido a la propiedad que, como se ha dicho, tienen su propia regulación. Y, aún menos, para exigir a los adjudicatarios determinadas cantidades de dinero en concepto de Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, tributo sobre el que el propio instituto ha reconocido estar exento de pago. A pesar de todo, dicho organismo se ha negado a devolver las cantidades cobradas, tal como le ha sugerido esta institución (9619329, 9707983 y 9717403).

 

También se han tramitado numerosas quejas relacionadas con la valoración definitiva de las viviendas que el Instituto de la Vivienda de Madrid iba a enajenar. Los adjudicatarios de estas viviendas mostraban su desacuerdo con los cálculos efectuados por el organismo autónomo. Después de exhaustivas investigaciones se ha podido comprobar la negligente actuación de los diferentes organismos públicos titulares de las viviendas a lo largo del tiempo. Así, por ejemplo, hay casos en los que las viviendas no tenían calificación definitiva de protección, a pesar de lo estipulado al respecto en la normativa reguladora y en los propios contratos de adjudicación (9711686 y 9805968).

 

Pero lo más grave de todo es que esta situación acaba influyendo en la valoración de las viviendas e incorpora una gran inseguridad jurídica. Es más, cuando se llevaba a cabo esta valoración definitiva por el Instituto de la Vivienda de Madrid, se incumplían las condiciones de los propios contratos de adjudicación y de la normativa reguladora (9700810 y 9701213).

 

Igualmente, en el asunto planteado en la última queja señalada, el compareciente manifestaba su desacuerdo con la superficie de las zonas anejas a su vivienda que el instituto pretendía reconocerle como propia, aportando algunos documentos para probar sus pretensiones. Esta cuestión se encuentra pendiente de ser informada por el organismo público.

 

En otro ámbito, cabe señalar que se ha solicitado información al Instituto de la Vivienda de Madrid sobre la queja presentada por un adjudicatario de vivienda pública que accedió a su propiedad en el año 1994, con posterioridad a que dicho instituto instalase un ascensor en el inmueble. Según ha manifestado, poco después de la ejecución de las obras correspondientes, empezó a observar la aparición de numerosas grietas en las zonas comunes del edificio y en el interior de las viviendas. Tras solicitar que se arreglaran estas deficiencias, obtuvo como respuesta la negativa del organismo autónomo a asumir la rehabilitación (9910825).

 

Igualmente se viene realizando un seguimiento de las actuaciones que el Ayuntamiento de Madrid, la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid y el Ministerio de Fomento están llevando a cabo para que los propietarios de las viviendas del poblado de San Cristóbal de los Angeles, afectadas por una deficiente conservación de su estructura, puedan acometer su rehabilitación en condiciones asumibles para sus economías. Estas viviendas fueron promovidas y adjudicadas en su día por organismos públicos (9823356).

 

Para terminar esta exposición, dedicada a informar sobre las actuaciones llevadas a cabo con el Instituto de la Vivienda de Madrid, se debe hacer referencia a tres sugerencias que se le han formulado.

 

La primera alude a que se compense a una solicitante de subvención para el pago de la renta de la vivienda que tiene adjudicada por el desembolso que se ha visto obligada a realizar como consecuencia del retraso, imputable únicamente al organismo público, con que se ha tramitado su expediente de renovación de la subvención (9715200).

 

En la segunda se insta a que se aceleren las negociaciones que se mantienen con el Ayuntamiento de Madrid para que esta Administración recepcione las urbanizaciones de San Blas pendientes de cesión y, mientras tanto, se extremen las medidas para que sus habitantes disfruten de un nivel de servicios públicos similares al del resto de los madrileños (9610983).

 

La tercera, que ha sido aceptada, pedía que se remitiesen al organismo competente de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes las solicitudes que, por error, los interesados en cambiar de vivienda presentan en el Instituto de la Vivienda de Madrid (9813343).

 

Por otro lado se recomendó, sin éxito, al Ayuntamiento de Madrid que, de acuerdo con lo estipulado en el punto quinto del artículo 6.8.13 del plan general de ordenación urbana de Madrid de 1997, obligase al propietario de los edificios situados en los números 38, 39, 40, 41 y 43 de la calle Sánchez Preciados, es decir, al Instituto de la Vivienda de Madrid, a que instalase el servicio de ascensor en las nueve plantas de los inmuebles, no sólo hasta la séptima, como ocurre ahora, y con los dos aparatos elevadores pertinentes (9600901).

 

Finalmente, habiéndose comprobado que unas viviendas de promoción pública, construidas en Avilés, llevaban más de tres años sin ser adjudicadas, al parecer, porque el ayuntamiento de esta localidad no impulsaba las reuniones de la ponencia encargada de valorar las solicitudes de adjudicación, se formuló una sugerencia para que esta situación se resolviese lo antes posible (9807597 y 9807598).

 

         Otras consideraciones en materia de vivienda

Se ha aprobado la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, tantas veces demandada por el Defensor del Pueblo para dotar de un marco jurídico al proceso constructivo más acorde con los tiempo actuales. Es de esperar que permita una mejor defensa de los intereses de aquellos consumidores que adquieren una vivienda. Como toda norma de esta envergadura, a pocos meses de su publicación, plantea interrogantes en cuanto a su efectividad, que tendrán su debido seguimiento por parte de esta institución.

 

También hay que resaltar la aprobación de la Ley 8/1999, de 6 de abril, que modifica la Ley de Propiedad Horizontal. Con independencia de la resolución adoptada en las solicitudes de interposición de recurso de inconstitucionalidad contra esta ley, que se incluye, igualmente, en el apartado correspondiente del informe, hay que señalar que, a partir de ciertas reflexiones que han hecho llegar a esta institución el Defensor del Pueblo Andaluz y algunos ciudadanos, en cuanto a las facilidades que concede para la eliminación de barreras arquitectónicas, se ha iniciado una investigación de oficio para determinar si la eliminación de estas barreras en los edificios destinados a viviendas cuenta con suficiente ayuda económica de las administraciones públicas, teniendo en cuenta lo estipulado en el artículo 49 de la Constitución.

 

En alguna de las solicitudes recibidas para la interposición de recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 8/1999, los interesados planteaban su oposición a la nueva redacción del artículo 17.1 de la Ley 49/1960, en lo que afecta al número de votos necesarios para que la comunidad de propietarios apruebe acuerdos en relación con la supresión de barreras arquitectónicas. La citada Ley 8/1999, de 6 de abril, considera necesario que dichos acuerdos se adopten por mayoría simple, frente a la mayoría de tres quintas partes de los vecinos que contemplaba la reforma de la Ley de Propiedad Horizontal introducida por la Ley 3/1990, de 21 de junio. Aunque los promoventes valoran positivamente la reducción de la mayoría necesaria para adoptar decisiones sobre la eliminación de barreras arquitectónicas en las juntas de las comunidades de propietarios, manifiestan que no debería exigirse ninguna mayoría.

 

En este sentido, se debe tener en cuenta que, en desarrollo del principio afirmado por el artículo 49 de la Constitución, se ha promulgado un marco normativo que esta institución valora positivamente. En lo que respecta a la cuestión que nos ocupa cabe recordar, en primer lugar, la Ley 13/1982, de 7 de abril, de Integración Social de los Minusválidos, y las sucesivas reformas operadas en la redacción de la Ley 49/1960, de Propiedad Horizontal, ya que además de la modificación expresada, contemplada por la Ley 3/1990, de 21 de junio, la Ley 15/1995, de 30 de mayo, regula los límites del dominio sobre inmuebles para eliminar barreras arquitectónicas a las personas con discapacidad.

 

La citada Ley 15/1995 pretende dar un paso más en el camino de la plena integración de las personas con discapacidad para el disfrute de los derechos que el título I de la Constitución otorga a todos los ciudadanos, entre los que se encuentra el consagrado por el artículo 47 del texto constitucional de disfrute de una vivienda digna y adecuada, de acuerdo con lo previsto en la también indicada Ley 13/1982, de 7 de abril, de Integración Social de los Minusválidos, que se ocupa, igualmente, de la movilidad y de las barreras arquitectónicas.

 

El problema de fondo que se plantea en las solicitudes presentadas por los interesados, y del que deriva su disconformidad con el artículo 17.1 de la Ley 8/1999, de 6 de abril, es que, si se cuenta con determinada mayoría de las cuotas de participación en la comunidad de propietarios se pueden ejecutar las necesarias obras para conseguir una accesibilidad adecuada a costa de la comunidad de propietarios. Pero, en muchos casos, y sobre todo en relación con los propietarios que se encuentran en situaciones económicas precarias, si la propuesta de reforma para la eliminación de barreras arquitectónicas no cuenta con la mayoría necesaria, el ciudadano afectado tiene que acudir a un procedimiento judicial, y en el caso de obtener un fallo favorable, los gastos de adecuación de la finca serían a su cargo, aunque el beneficio obtenido con la realización de tal obra quedaría a favor de la comunidad.

 

Por otra parte, se dispone de una extensa jurisprudencia en relación con la eliminación de barreras arquitectónicas que, en su conjunto, da respuesta positiva a los derechos de los minusválidos a la eliminación de barreras, pero que, sin embargo, no resuelve la financiación de las obras, ya que en ocasiones -por todas sentencia de 20 de junio de 1990 de la Audiencia Provincial de Vizcaya- el tribunal estima que el minusválido tiene derecho a la ejecución de las obras de accesibilidad pero no contempla el problema de la financiación al entender, como cabe deducir del acervo legislativo con el que se cuenta, que el Estado, las comunidades autónomas o los municipios podrían asumir el coste de las mismas a través de ayudas o subvenciones.

 

Esta institución entiende las dificultades existentes para resolver el problema planteado, sobre todo porque junto a los artículos constitucionales citados, se debe tener en cuenta lo previsto en el artículo 33, en lo que se refiere al derecho de propiedad, sin olvidar que las relaciones existentes entre los vecinos de los inmuebles sujetos a la Ley de Propiedad Horizontal son de carácter jurídico-privado. Se ha podido constatar que, a pesar de la sensibilización de los poderes públicos competentes en la materia -Estado, comunidades autónomas y Administración municipal- manifestada a través de las normas y de las ayudas y subvenciones previstas al efecto, el alto coste de las obras requeridas para la supresión de barreras arquitectónicas en algunos edificios de viviendas y la insuficiencia de estas ayudas hacen que resulte a veces imposible su realización, incluso aunque el ciudadano discapacitado tenga el respaldo de la mayoría de la comunidad de propietarios del inmueble.

 

En resumen, es todavía alta la accesibilidad inadecuada al edificio en el que se habita, sobre todo en las ciudades, por lo que no se cumplirían, en este punto, las previsiones del artículo 49 de la Constitución, que obliga a los poderes públicos a realizar una política que asegure, en todos los ámbitos, la plena integración de las personas con discapacidad.

 

En concreto, sobre las necesarias reformas en los edificios ya construidos y la accesibilidad de los nuevos, se debe recordar que es preciso garantizar el disfrute del derecho a una vivienda digna y adecuada a los ciudadanos discapacitados. Ello fundamenta la necesidad de adoptar las medidas oportunas para que los ciudadanos que padecen alguna discapacidad puedan ejercitar los citados derechos en condiciones de igualdad con el resto de los ciudadanos, -sin olvidar que el artículo 9.2 del texto constitucional encomienda a los poderes públicos la promoción de las condiciones para que la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sea real y efectiva-, así como la remoción de los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud, que en el presente caso se refieren a facilitar el ejercicio del citado derecho a una vivienda digna, por lo que, a pesar de que se cuente con un marco legislativo adecuado, siendo la norma una condición necesaria, no parece suficiente, en el presente caso, para hacer realmente efectivos estos derechos.

 

No debe olvidarse tampoco la importancia de que los colegios profesionales que tienen atribuidas las competencias sobre el visado de los proyectos técnicos necesarios para la construcción de los inmuebles y la obtención de las correspondientes licencias, denieguen los visados, si los proyectos contemplaran alguna infracción de las normas de edificación vigentes, en lo que se refiere a condiciones de accesibilidad.

 

En consecuencia, a la vista de la problemática expuesta, esta institución resolvió iniciar una actuación de oficio, mediante la cual se han trasladado las preocupaciones reflejadas en las consideraciones precedentes al Ministerio de Fomento, a la Secretaría General de Asuntos Sociales, a la Federación Nacional de Municipios y Provincias y a todas las comunidades autónomas, incluidas las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla.

 

Se ha recibido la contestación solicitada al Ministerio de Fomento, en la que se detallan las actuaciones realizadas por el citado departamento en relación con la accesibilidad y en la que se hace referencia al plan de accesibilidad que, en cumplimiento de la moción aprobada por unanimidad en el Senado, se está elaborando bajo la coordinación de la Secretaría General de Asuntos Sociales del Ministerio de Trabajo y con participación de representantes del citado ministerio, del de Industria y Energía y del Comité español de representantes de minusválidos, y en el que también se va a contar con la participación de todas las comunidades autónomas y de las entidades locales.

 

Por otro lado, esta institución espera que el Ministerio de Fomento y la Secretaría General de Asuntos Sociales expliquen, en los informes complementarios que se les han solicitado, las consecuencias que de este plan se pueden derivar para la solución del problema que ha dado lugar a esta investigación.

 

Dado el número de municipios existentes en España, se ha considerado oportuno dirigirse a los ayuntamientos a través de la federación nacional de municipios y provincias, como entidad representante de las administraciones locales españolas, aunque no se ha recibido todavía el informe solicitado.

 

En lo que se refiere a las comunidades autónomas, se debe destacar, en primer lugar, que se han recibido informes del País Vasco, de Aragón, de Cataluña y de Navarra, que se valoran muy positivamente, al entender que del contenido de los mismos se desprende una decidida actitud en la búsqueda de soluciones para resolver el problema planteado, por lo que se ha procedido a la conclusión de las actuaciones iniciadas con dichas comunidades autónomas.

 

Se han recibido también respuestas de las comunidades de Islas Baleares, Generalidad Valenciana y la Junta de Galicia, pero a través de informes que no aportaban datos suficientes, por lo que la investigación iniciada sigue en curso con estas comunidades, a la espera de los informes complementarios solicitados. (F9900085).

 

        Realojo de población marginada

Como se ha podido constatar año tras año en los informes a las Cortes Generales, se concede una especial importancia a la erradicación de la infravivienda. Al respecto, es oportuno resaltar que el chabolismo es un fenómeno que afecta especialmente al pueblo gitano, cuya discriminación es manifiestamente clara en esta cuestión de la vivienda: más del 90% de los chabolistas pertenecen a este grupo étnico.

 

En el informe del pasado año se daba cuenta del inicio de la tramitación de una queja de oficio para conocer las medidas que la Comunidad de Madrid y el Ayuntamiento de Madrid tienen previsto adoptar para realojar a las más de 1.500 familias que todavía quedan pendientes de ser incluidas en programas de realojo, la mayoría de las cuales se encuentran en el municipio de la capital.

 

Igualmente, en ese informe, se llamaba la atención sobre el fracaso experimentado por los programas de realojo llevados a cabo en los denominados barrios de tipología especial, como La Celsa y La Rosilla, que habían derivado en núcleos de marginación más pronunciada que la inicialmente existente en los poblados chabolistas que sustituyeron. En esta línea, se recomendaba realizar los realojos en viviendas situadas en entornos sociales normalizados.

 

En el transcurso de la investigación mencionada más arriba, se ha constatado que la Comunidad de Madrid comparte plenamente el criterio de esta institución; así, ha manifestado su intención de llevar a cabo los realojos, a través del instituto de realojamiento e integración social, en viviendas normalizadas, ya que ha comprobado que esta forma de actuación tiene éxito en un 95% de los casos, lográndose la plena integración de las familias incluidas en los programas.

 

El Ayuntamiento de Madrid no ha dado respuesta al Defensor del Pueblo sobre sus preferencias para llevar a cabo el realojo de las familias chabolistas que se asientan en su municipio, ni se ha pronunciado sobre la sugerencia de que desmantele el poblado de Las Mimbreras -constituido por viviendas prefabricadas que habitan exclusivamente familias con problemas de integración social, carente de los servicios más imprescindibles y situado a varios kilómetros de distancia del núcleo de población normalizado más cercano-. Tampoco ha informado sobre su disposición para llegar o no a acuerdos con el mencionado instituto de realojamiento e integración social, con el objetivo de erradicar el elevado número de casos existentes en el ámbito territorial de su competencia.

 

Esta actitud del Ayuntamiento de Madrid, que elude su responsabilidad en este asunto derivando la solución del problema al organismo de la Comunidad de Madrid, no es acorde con los artículos 39.1, 40.1, 47 y 48 de la Constitución, el artículo 25, en sus apartados primero y segundo, letra k, de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local, y el preámbulo de la Ley 16/1998, de la Asamblea de Madrid, que establece que el instituto de realojamiento e integración social se crea para ayudar a los ayuntamientos de la comunidad a erradicar el problema del chabolismo (F9800023).

 

En la misma línea, se ha señalado al Ayuntamiento de Torrelavega la necesidad de que reoriente su actuación en el proyecto de realojo de ocho familias gitanas que vivían en el paraje conocido como La Ceña, con el fin de conseguir un realojo definitivo, en el menor tiempo posible y con viviendas situadas en entornos plenamente normalizados. Todo ello como consecuencia de la errática intervención realizada hasta ahora, que le ha llevado a instalar viviendas prefabricadas para los afectados en un terreno que el propio plan general de ordenación urbana del municipio califica como no urbanizable. Sobre esta medida se han pronunciado en contra la comisión regional de urbanismo de Cantabria, el consejo de gobierno de la Diputación Regional y el Tribunal Superior de Justicia de la comunidad autónoma (9711923).

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